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[이영범의 정책 플랫폼] 규제는 나쁘기만 한가/건국대 행정학과 교수

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입력 :ㅣ 수정 : 2022-12-08 01:40 이영범의 정책 플랫폼 섹션 목록 확대 축소 인쇄

70년대 경기침체에 본격 탈규제
탈규제의 경제성장 도움 여부는
일관된 결론이 내려지지는 않아
규제 논리 유연하게 적용시켜야

이영범 건국대 행정학과 교수

▲ 이영범 건국대 행정학과 교수

규제란 단어 자체에는 무언가를 제한한다는 의미가 있어 많은 사람에게 ‘나쁜’ 이미지가 강하다. 하지만 현대적 의미의 규제는 오히려 ‘좋은’ 의미에서 시작됐다. 록펠러의 석유나 카네기의 철강, 모건의 금융 등 독점자본은 자본주의 선도국이었던 미국에서 19세기 말부터 형성됐다. 대공황을 거치면서 이들의 독점력은 점점 강화돼 결국에는 중산층과 서민의 삶이 붕괴되고 실업자와 빈곤층을 양산하는 결과를 낳았다. 이에 대한 대응으로 미국 정부는 셔먼 반독점법을 만들어 독점을 해체하려 했으며, 루스벨트 대통령은 독점으로 인한 부의 집중과 극심한 소득분배의 불균형 해소를 정책 제1순위로 두고 독점자본을 강력히 규제했다. 몇몇 기업들이 분야별로 영역을 나누어 독점을 형성하고 있었기에 분야별 독립규제위원회를 만들어 해당 분야의 시장과 기업을 규율하기 시작했다. 이것이 현대적 의미의 정부 규제의 시작이다.

이렇게 독점기업에 있어 정부 규제란 불필요한 간섭이 됐다. 마음껏 이윤추구 활동을 하는데 여러 불편한 점이 많았다. 그래서 양대 세계대전 사이 시장주의자들은 정부규제의 실패를 강조하기 시작했다. 어느 조직이든 비효율성이 존재하기 마련이지만, 유독 독립규제위원회의 비효율성이 강조돼 사회에 소개됐다. 또한 독립규제위원회가 피규제기관인 독점기업에 포획돼 원래의 취지와는 다르게 공정한 규제를 할 수 없게 된다는 ‘포획이론’도 등장했다.

경제 침체와 심한 인플레이션이 닥친 1970년대에 정부규제는 치명타를 맞는다. 경제적 어려움의 주된 원인으로 정부규제가 지목됐다. 지금 생각해 보면 선뜻 이해하기 어려운 일이다. 정부규제가 경제 침체의 주된 원인이라고 여겨졌으니 말이다. 이런 논리라면 지금도 산업정책이나 과학기술정책보다 규제정책을 더욱 고도화하는 것이 경제성장에 더 큰 도움이 된다는 논리가 된다. 아무튼 1970년대의 경제적 상황은 적어도 정부규제를 희생양으로 삼았고, 탈규제의 움직임이 미국과 영국을 중심으로 거세졌다.

1979년 영국에서 대처가 총리로 취임하고 1980년 미국에서 레이건 대통령이 취임하면서 본격화된 성장주의는 인간의 필요나 사회적 목적에 상관없이 ‘성장을 위한 성장, 자본축적을 위한 성장’을 추구하면서 자본주의의 구조적 절대명령이 됐다. 이 성장주의 안에서 정부의 개입이나 간섭은 절대악으로, 반대로 탈규제는 효율성을 높여 성장에 이르기 위한 수단으로 여겨졌다. 탈규제는 효율성을 높이고, 향상된 효율성은 성장을 이끌며, 성장은 인간을 보다 나은 삶으로 이끈다는 믿음이 있었다. 1980년대 이후 성장 일변도의 경제관이 횡행하면서 이렇게 규제는 ‘좋은’ 성장에 발목을 거는 ‘나쁜’ 것으로 인식됐다. 이런 인식은 성장주의의 발전과 함께 확대되고 강화돼 현재에 이르고 있다.

하지만 실제로 탈규제가 경제 성장에 어떤 영향을 미쳤는가에 관한 연구들은 일관된 결론을 말해 주지 않고 있다. 경제성장이나 혁신에 대한 규제의 영향은 규제의 유형, 피규제 산업 분야나 기업, 시간 단위 등에 따라 매우 다양하게 나타나고 있다. 1980년대에 등장한 포터의 가설은 강화된 환경규제가 오히려 기술혁신을 유발해 생산성을 높이는 결과를 낳는다고 주장한다. 결국 탈규제가 경제성장에 직간접적으로 긍정적인 영향을 준다는 일반적 믿음은 하나의 신화에 불과한 것이다. 반대로 정부규제가 경제성장을 저해하는 아주 ‘나쁜’ 것이라는 일반적 믿음도 하나의 미신에 불과한 것이다. 더욱이 탈규제의 움직임은 환경 파괴와 지구의 지속가능성 저해, 양극화 등의 사회적·생태학적 긴장을 만들어 냈다. 이제는 정부규제와 경제성장에 대한 신화와 미신에서 벗어나 보통사람들의 삶의 질을 어떻게 증진시킬지 고민할 때이다.

2022-12-08 27면
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